宿迁的医改探索：民营医院也能撑起医疗服务的“天”

十几年前，江苏省宿迁市率先对公立医疗机构进行改制，鼓励社会资本办医，形成以社会办医为主的多元办医格局。目前，宿迁政府办医只有每个行政村一个集体办的村卫生室和在建的市第一人民医院等极少医疗机构，也有公私合办（如市人民医院、市中医院等），但主体是民资办医（包括各级各类改制医院和新办医疗机构）；社会办医形式上以股份制为主，也有独资和合伙制。经过这些年的医疗市场化探索，宿迁经验认为民营医院可一样实现有质有量的医疗服务供给。
宿迁是江苏省13个省辖市之一，地处江苏省西北部，交通便利，下辖沭阳县、泗阳县、泗洪县、宿豫区、宿城区等三县二区，总面积8555平方公里、人口560万，分别居全省第4位和第6位。至2014年底，全市医疗卫生总资产105亿元，卫技人员23800人，床位20245张。全市共有医疗卫生机构2465个，其中村卫生室1309个、社区卫生服务站32个，以及个体诊所、门诊部439个。
然而在实行市场化改造之前，宿迁的医疗可谓是处于风雨飘摇状态。2000年，该市拥有医疗卫生资产总额4.95亿元，人均卫生资产为99.1元，不到全省的33％，是苏北五市平均水平的58.8％；全市拥有病床5230张，千人拥有床位数只有1.03张，是全省平均水平的43.1％，苏北五市平均水平的63.6％，其中乡镇卫生院特别困难。全市124 家乡镇卫生院总资产为17058.6 万元，负债总额8316.7万元，资产负债率为48.8, 部分乡镇卫生院已资不抵债。当年的宿迁市医疗卫生资产4.95亿元，人均卫生资产97.44元，在如此小的总量下，有卫技人员8332人，千人拥有卫技人员1.64人；床位5232张，千人拥有床位1.03张，低于全国平均水平，供小于求，难以满足群众医疗卫生需求。
随后，宿迁大力开展了以市场化为核心的医疗机构改造。2000年年初，宿迁市政府出台《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》，提出放开社会办医准入，给予社会办医与公立医院同等政策，土地可由政府划拨，减免有关建设税费，并允许社会办医有合理回报。2006年、2008年市委市政府又相继出台进一步鼓励社会办医政策和配套文件，不仅欢迎市内外投资者和医疗机构来宿迁办医，而且鼓励一批县医院、中医院的骨干出来创办民营医院，一些有专长的医生创办一批专科医院，部分乡镇也可新办医院，可与原有乡镇医院竞争。同时，市政府还快速推进了公立医疗机构产权制度改革，以净资产转让，无形资产竞拍的方式进行乡镇及县级医院改制。2003年，市人民医院的改制，采取“靠大靠外靠强”策略，向金陵药业股份有限公司和南京市鼓楼医院转让70％股权，市政府保留30股权，改制为鼓楼医院集团宿迁市人民医院。
在创造良好社会办医环境方面，市委市政府和各部门先后出台了改革配套文件20多份，营造公平有序的医疗服务环境，让民营医院享受与公立医院相同税费政策待遇，鼓励医务人员在各级各类医疗机构间流动，保留原有人员身份，同时还建立支持鼓励民营医院发展的财政政策，允许所有民营医院经审核都可成为医保（新农合）地点医院。此外，政府还为民营医疗机构的医务人员人事管理、职称晋升、科研等提供与公立医院相同的服务。
政府彻底回归医院监管者身份，从2003年开始，用了3年时间进行医疗机构专项整治，并依据国家医疗机构管理相关规定进行规范医疗机构行为。不仅严格执行医疗行业机构、人员、技术准入制度，从严审批医疗机构，通过年审，淘汰不合格的医疗机构，促进规范的医疗机构发展壮大，还建立医疗机构诚信和医务人员医德档案制度对综合考评不合格的降低医疗机构级别，取消医保定点服务资格。同时，政府主导新建医院考评体系，定期对医疗机构等级进行评审、复查，医院等级与医院收费标准挂钩。
经过十多年的发展，宿迁的改革效果显著。首先是加快了医疗资源总量发展，医疗服务条件有效改善。截至2014年年底，全市医疗卫生资产总量突破100亿元，达到105.3亿元，高于苏北平均水平（改制前仅为苏北平均水平一半），为改制前（4.95亿元）的21倍；千人拥有卫技人员由改制前的1.69人增加到4.93人，增长2.9倍；千人拥有床位由1.06张增加到4.20张，增长3.96倍。不仅有量的提升，在质的方面也有快速的进步，全市二级以上医疗机构从8所上升到30所，三级以上医疗机构从0所增加到4所。一方面，这10多家二级以上医院与70家乡镇医院组建了医疗集团，建立紧密型或松散型的合作关系，让乡镇医院和二级医院上下联动、资源互补，带动基层医疗机构加快发展；另一方面，也有质疑声认为民营为主的医疗市场必然会导致费用的“畸高”和“失控”。但是通过对比2011年与1999年的统计数字看，结果恰好相反，2011年宿迁的基层门诊人均费用为57.51元，县级以上门诊人均费用为132.7元，均远低于全省的均值。此外，12年间基层和县级以上门诊43.24和158.72的增幅也远低于全省83.66和252.86；日均床位费和出院病人总费用也只有全省的二分之一到三分之二水平，在增幅上更是大大低于全省水平。宿迁的医改探索表明，社会资本举办医疗机构有效促进了医疗资源的增长、医疗服务能力的提升；政府通过规范行为、加强监管，民营医院也一样为群众提供了质优价廉的医疗卫生服务；同时缓解了政府卫生投入不足的压力，使政府用更多财力投向公共卫生领域。